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Por Bruno Toledo (OC)

Dentre os acordos globais relacionados com meio ambiente, a agenda que atrai mais atenção da mídia e do público hoje é a das mudanças climáticas, com a Convenção-Quadro da ONU sobre Mudança do Clima (UNFCCC, sigla em inglês) e seu Protocolo de Quioto. No entanto, o regime internacional em clima está longe de ser um case de sucesso – afinal, depois de quase três décadas de discussão política no tema, o problema continua tão forte e relevante como antes. No quesito “efetividade”, poucos regimes globais em meio ambiente conseguem fazer frente àquele estabelecido a partir do Protocolo de Montreal.

Para quem não o conhece, o Protocolo de Montreal foi criado pelas Nações Unidas em 1987, como parte da Convenção de Viena para a Proteção da Camada de Ozônio (1985). A Convenção surgiu a partir de uma descoberta científica assustadora: o uso de gases como clorofluorocarbonetos (CFCs) e hidroclorofluorocarbonetos (HCFCs), frequente pela indústria para refrigeração e ar-condicionado até meados dos anos 1980, estava danificando a camada de ozônio localizada na parte superior da estratosfera terrestre. Sem a proteção dessa camada, a Terra ficaria vulnerável à radiação dos raios ultravioletas, o que ameaçaria a vida no planeta. O Protocolo de Montreal, assinado por 190 países, propôs a eliminação global da produção e do uso dessas substâncias químicas que comprometem o ozônio. O resultado foi notável: em menos de uma década, os governos conseguiram banir estes gases, revertendo o processo de deterioração da camada de ozônio.

ozonioO sucesso do Protocolo de Montreal não foi desinteressado: desde meados dos anos 1980, já existiam tecnologias que substituíam eficientemente os CFCs e HCFCs em equipamentos de refrigeração e controle de temperatura. O uso desses gases já era relativamente mais baixo que em anos anteriores na época da adoção do Protocolo, mas o custo mínimo dos CFCs dificultava uma mudança universal na indústria. Com a emergência do regime de Montreal, a indústria global ganhou um incentivo para abandonar os velhos gases nocivos ao ozônio e para adotar essas novas tecnologias – em particular, os gases hidrofluorocarbonetos (HFCs), menos agressivos ao ozônio.

Quase três décadas depois de sua criação, o Protocolo de Montreal voltou a ser matéria de discussão política intensa nos últimos meses. A razão para isso está naquilo que permitiu o seu sucesso: os gases HFCs podem causar efeito estufa – alguns deles, como o HFC-23, utilizado em refrigeração e controle de incêndio, têm potencial de aquecimento quase 12 mil vezes maior que o dióxido de carbono (CO2), o principal gás de efeito estufa (GEE) por trás das mudanças climáticas. O uso dos gases HFCs é crescente nos países em desenvolvimento, de tal forma que esses gases caminham para representar quase 1/4 dos GEE na atmosfera terrestre até a metade desse século.

Ou seja, se quisermos conter as emissões desse tipo de gás, de forma a reduzir a concentração deles na atmosfera terrestre, precisaremos abandonar os HFCs nas próximas décadas, da mesma forma que foi feito com os gases antecessores. E é aí que reside o problema: como e com o quê faremos isso?

Há algum tempo, negociadores e especialistas apontam para a necessidade do Protocolo de Montreal definir alguma estratégia de ação para conter os HFCs. Para que esse regime possa fazê-lo, é preciso uma emenda ao mandato definido pelos países em 1987 – afinal, o Protocolo enfoca as “substâncias que empobrecem o ozônio”, sem se preocupar com a questão climática em si. Outros negociadores contestam essa necessidade, argumentando que existem outros regimes internacionais com mandato definido para tratar de GEE, como a UNFCCC e o Protocolo de Quioto (na verdade, os HFCs constam na relação de gases que precisam ser progressivamente reduzidos, definida pelo Protocolo de Quioto).

No entanto, o que pode parecer uma questão meramente procedimental esconde uma motivação bastante relevante. O Protocolo de Montreal é legalmente vinculante para todos os seus signatários – ou seja, cada um dos 190 países que o assinaram possui responsabilidades iguais. Já o Protocolo de Quioto se baseia nas “responsabilidades iguais, porém diferenciadas” entre países desenvolvidos e países em desenvolvimento, o que significa que as obrigações são diferentes para cada signatário, dependendo da sua condição econômico-histórica. Se o Protocolo de Montreal for emendado para contemplar a eliminação dos HFCs, todos os países terão a mesma responsabilidade, independente do perfil econômico; se essa eliminação se der através do Protocolo de Quioto, apenas os países do Anexo I (cerca de 40 nações) terão responsabilidades legais pela redução do uso desses gases – e nesse último caso, se os países não-Anexo I realizarem esforços de redução, eles ainda têm o direito de vender créditos de carbono para os países do Anexo I. Essa questão das responsabilidades vinha atravancando as negociações dentro do Protocolo de Montreal, mas avanços recentes alimentaram a expectativa de que esse debate venha a ser concluído ainda em 2015.

O presidente dos EUA, Barack Obama, e o primeiro-ministro da Índia, Narendra Modi, durante encontro em Nova Délhi em fevereiro passado (foto: Pete Souza/The White House)

A Índia, país historicamente reticente à proposta de emenda ao Protocolo de Montreal, vem modificando sua posição nos últimos anos. Desde o encontro do G-20 em São Petersburgo (Rússia), em setembro de 2013, o governo indiano vem assinalando a necessidade de usar a expertise e as instituições do Protocolo de Montreal para reduzir a produção e o consumo de HFCs. Essa nova posição foi reforçada em discussões bilaterais recentes entre Índia e Estados Unidos. Em visitas recentes, o presidente Barack Obama e o primeiro-ministro Narendra Modi reafirmaram o entendimento de que o regime de Montreal precisa ser fortalecido num curto prazo para lidar com a questão dos HFCs. Em abril passado, EUA (junto com Canadá e México) e Índia submeteram propostas de emenda ao texto do Protocolo nesse sentido.

A mudança na postura indiana está intimamente associada ao processo de negociação do novo regime internacional em clima, que será concluído no final deste ano em Paris. Para os indianos, com a definição de compromissos para todos os países no futuro acordo climático, a “vantagem” das responsabilidades diferenciadas se diluirá bastante.

IMG_3104-tnA proposta indiana ajudou bastante no avanço da negociação política dentro do Protocolo. Em reunião realizada no final de abril, em Bangkok (foto ao lado), os negociadores conseguiram costurar um entendimento mínimo que pode encaminhar para a definição de uma emenda ainda neste ano. Praticamente todos os blocos negociadores concordam com a necessidade de uma emenda sobre HFCs, com a exceção de apenas um: o dos países árabes, liderados pela Arábia Saudita, que persistem na oposição a um acordo sobre o tema dentro do Protocolo de Montreal. Mesmo com a pressão intensa de delegados dos EUA e União Europeia, o máximo que os negociadores árabes concordaram foi com a realização de uma reunião intersessional em julho, com vistas a estabelecer um grupo de contato (grupo de negociação reduzido, com o propósito de facilitar entendimentos entre negociadores) sobre propostas de emendas relativas a HFCs. Ainda assim, essa definição permite aos negociadores vislumbrar a possibilidade de concluir uma proposta de emenda durante a conferência das partes do Protocolo, que será realizada em Dubai no final deste ano, pouco antes da Conferência do Clima de Paris.

Certamente, um avanço efetivo na agenda climática no âmbito do Protocolo de Montreal, o regime internacional em meio ambiente mais bem sucedido até hoje, servirá como um belo incentivo para os negociadores da UNFCCC em Paris chegarem a um acordo climático igualmente efetivo.

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